《食盐专营办法》修订相关问题及监管措施

（2017.11.7修改完善建议）

1. 《食盐专营办法》等盐业法规执行情况、存在问题。

【监管措施】（1）各地出台的实施法规和规章：一是《食盐专营办法》（国务院令197号）于1996年5月27日发布、2013年12月修订以来,各地积极落实。据统计，天津市、广东省、辽宁省、四川省、贵州省、山西省、河北省、湖北省、江西省、山东省、云南省、浙江省、湖南省、重庆市、黑龙江省、河南省、陕西省、内蒙古自治区、宁夏自治区、新疆自治区20个省级人大常委会出台了本省市区盐业管理条例，其中贵州省人大常委会出台了本省食盐管理条例，河北省人大常委会本省食盐加碘消除碘缺乏危害监督管理条例，此外甘肃省临夏州、甘南州两州人大常委会也出台本州食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例，江苏无锡市人大常委会出台了《无锡市盐业管理条例》。二是北京市、上海市、甘肃省、安徽省、吉林省、福建省、海南省、江苏省、广西壮族自治区、西藏自治区人民政府等10个省级政府均分别制定了实施盐业管理、碘盐管理、食盐专营管理等有关政府规章16个以上。三是青海省人大常委会针对矿产资源法的实施专门出台了《青海省盐湖资源开发与保护条例》，覆盖了盐业管理资源管理范围，该省有关食盐专营管理直接执行盐业行政法规。

（2）办法目前存在的主要问题：一是2016年5月《盐业体制改革方案》发布以来，《食盐专营办法》关于分配调拨、计划管理、销售范围和进货渠道限制、食盐准运证以及食盐价格管理等，与国务院《盐业体制改革方案》相关改革措施发生冲突，而新增的改革生产批发区域限制、食盐政府定价机制、食盐储备体系、食盐企业信用体系、食盐应急机制等内容需要相应规范，将政策变为法规制度。二是今年以来我部接到多起反映，部分地区政企合一的单位仍以《食盐专营办法》第14条“本地”为由，采取违规无据超期登记保存、查封扣押合法按规跨省经营批发企业销售的、当地零售合法按规进货的食盐，以及对符合规定资质的第三方物流配送食盐按无证批发处罚等违法措施，阻碍按改革政策要求合法经营，使国家盐改在部分地区难以落实到位，《食盐专营办法》需要尽快出台。

2. 盐行业基本情况，包括行业细分类别，各类制盐企业、批发企业有多少家，有关行政审批实施情况，从业人员情况，执法队伍情况，盐业执法情况。

【监管措施】（1）盐行业细分类别。盐产品按用途可分为食用盐和食品加工用盐、工业盐、农业用盐包括渔业用盐、畜牧用盐等。按生产加工原料可分为海盐、湖盐、井矿盐三大类。

（2）全国现有各类制盐企业共有278家，其中生产工业盐的企业有140家，可以跨省经营的食盐定点生产企业138家，包括加工型多品种食盐定点生产企业40家。全国现有食盐批发企业共2600多家，其中可以跨省经营的只有31家省级批发企业和中国盐业总公司。

（3）有关行政审批实施情况。《食盐专营办法》修订以来，省级盐业主管机构负责审批食盐定点生产企业和食盐批发企业许可；多数省（区、市）授权盐业局行使食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证审批，有部分省由（市州、区县）级授权供销合作社、商委、粮食局、市场监管委、食品药品监管局负责审批，原《食盐专营许可证管理办法》规定的食盐转（代）批发许可证居多。

（4）全国盐业从事人员16.35万人，其中执法人员1.8万余人。盐政执法机构中，少部分省（区、市）为公务员编制（如北京、辽宁、云南、陕西、青岛），少部分省有事业编制（如青海、河南、天津），多数省及省以下的盐政机构大多是政企合一的企业编制的政府授权执法，这种状况到年底将彻底改变。

（5）全国盐业执法情况。目前全国食盐市场的监管仍是现有2016年各地依据《食盐专营办法》，共查处违法案件数量约6万件，查处违法加工窝点约470个。据统计，2016年以来法院判决的制贩假盐案件和非法经营食盐案达965起。

（6）目前工业和信息化系统执法情况。据了解，目前全国工业和信息化系统执法，除天津、辽宁、云南等极少数省级原有机构外，省及以下一般没有设立专门盐政执法机构，主要牵头组织公安、工商、质检等部门开展综合执法，包括无线电、能源、水泥、化肥、加油站、建材等行业执法，盐改后，拟将食盐专营执法纳入经信系统综合执法范围。

3. 盐业体制改革情况，包括各省盐业改革方案发布情况，各省盐业政企分开情况，盐业主管机构如何确定，盐业质量监管部门如何确定，都有几类，各类数量。

【监管措施】当前全国31个省（区、市）均发布了省级盐业体制改革方案、并上报了省级盐业监管体制改革方案，各地确定盐业主管机构不尽相同。一是在已上报监管体制改革方案的省份中，有25个省确定了省工信部门作为盐行业的主管部门负责全省的食盐专营管理工作。二是有6个省（区、市）的盐业主管部门为其他部门，如北京市为市商委，山西省、河北省为省供销社，吉林省、黑龙江省为省粮食局，陕西省为省盐务局。三是24个省（区、市）将食盐质量监管职能移交食品药品监管部门，其他7个省（区、市）为其他部门，如北京市为市商务执法监察大队监管，天津市为市场监管委监管，山西省为省供销社监管，辽宁省为省经信委监管，吉林省、黑龙江省为省粮食局监管，陕西省为省盐务局监管。

4.关于食盐定点生产企业制度和食盐批发许可制度。

【监管措施】一是1996年5月27日国务院发布《食盐专营办法》，确定了国家对食盐实行定点生产制度，食盐批发实行批发许可证制度；2006年4月28日，国家发展和改革委发布《食盐专营许可证管理办法》，规定了食盐定点企业证书和食盐批发许可证的管理制度。二是2014年1月7日工业和信息化部根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号），印发《工业和信息化部关于做好下放食盐定点生产企业审批工作的通告》等相关文件，确定将食盐定点生产企业项目审批从工业和信息化部下放至省级人民政府盐业行政主管部门。并对食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证的制作、颁发、申证企业的材料审核和现场审核、备案管理、变更延续管理等方面形成了一套严格的管理程序和制度。三是当前工业和信息化部正在制定新的《食盐定点生产企业和食盐批发企业规范条件》，以规范食盐定点生产企业和食盐批发企业经营行为。

5.《食盐定点生产企业和食盐批发企业规范条件》制定情况

【监管措施】依据《盐业体制改革方案》要求，《规范条件》（征求意见稿）中从食盐产购销渠道、生产场所和设备、产销记录、社会责任储备、质量管理体系、信用体系建设、食盐电子追溯体系建设及其他管理制度等方面对申请食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证的企业提出了要求。一是从去年以来，我们委托中国盐业协会牵头研究起草了《食盐定点生产企业和食盐批发企业规范条件》（调研意见稿）。二是针对协会今年8月内部征求意见后提交的《规范条件》（讨论稿），我们赴浙江、福建等地开展了专题调研，组织召开了多次食盐定点生产企业、食盐批发企业及业内专家专题讨论会，综合采纳各方面意见现形成《规范条件》（征求意见稿），拟于近期征求相关部门意见。三是待与修订后《食盐专营办法》发布的内容规范衔接后，按程序发布施行。

6.如何按照统一规划、合理布局的要求食盐定点生产企业和食盐批发企业。

【监管措施】（1）涉及食盐定点：一是现有食盐定点生产企业的定点，均是按照符合食盐生产合理布局和产销基本平衡的原则的原则，每三年进行一次换证审批，1996年《食盐专营办法》发布以来，根据盐资源的分布和结构调整的需要、企业的综合条件、食盐的供应稳定、运输条件、区域规划等因素确定了99家食盐定点生产企业。二是到2005年后，为丰富食盐市场需求并结合食盐产销布局需要，在99家食盐定点生产企业基础上批准注册了40家多品种食盐定点生产企业。三是目前全国共确定了139家食盐定点生产企业（含多品种食盐定点生产企业）和食盐批发企业一样，因盐改需要所有证书延长至2018年底，重新按照新的规范条件申请食盐定点生产企业证书，不符合条件且限期整改仍达到要求的，将终止食盐生产定点。

（2）涉及食盐批发：一是以前食盐批发企业是在国有盐业公司为销售主体的基础上，按照食盐市场有效供应和有利于健全食盐专营体系的实际需要，合理划分经营区域，确定食盐批发企业，在没有盐业公司的地区由当地政府指定的单位经营，目前全国已经建立2600多家食盐批发企业，大多分别覆盖至2856个县级行政区域。二是2017年1月1日开始，按照盐业改革方案要求，食盐定点生产企业和已有的31家省级食盐批发企业可以按新的规范条件申请取得食盐批发许可证，通过设立分公司、自建销售网点并委托第三方有资质的物流配送公司、与批发企业合作等方式开展跨区经营，加上现有省以下食盐批发企业也可以按新的规范条件申请取得食盐批发许可证，完全能够满足全国范围消费者的食盐零售商进货需求，为保障食盐专营条件下的业内产销企业开展市场化公平竞争，故新的食盐批发企业规范条件似取消现有渠道的食盐转（代）批发许可证。

7.盐业行业管理和食盐专营管理相关配套文件的制定。

【监管措施】（1）为及时落实改革食盐生产批发区域限制，自去年以来我部会同发展改革委制订了《工信部办公厅、发展改革委办公厅关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》（工信厅联消费函〔2016〕585号）、《工信部办公厅、发展改革委办公厅关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费〔2016〕211号）、《国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号），并在今年2月21日召开落实盐改跨区经营政策电视电话会议，会后开展了专项督察工作，促进了盐改跨区经营政策的落实。

（2）根据2016年、2017年两次《经济体制改革工作部际联席会议（盐业专题）会议纪要》（发改办经体〔2016〕1632号）、（发改办经体〔2017〕1303号），我们已牵头制订《食盐定点生产企业和食盐批发企业规范条件》、《盐行业信用管理暂行办法》、《食盐储备和应急管理暂行办法》、《盐行业兼并重组指导意见》、《食盐电子追溯体系建设指导意见》等相关配套文件，拟于《食盐专营办法》修订、发布后再组织修改完善、印发实施。

（2）根据2016年、2017年两次《经济体制改革工作部际联席会议（盐业专题）会议纪要》（发改办经体〔2016〕1632号）、（发改办经体〔2017〕1303号），我部和发展改革委已督促各省地制定了《工业盐管理办法》、《食盐储备管理办法》等配套文件。目前已有广东、四川、湖南、福建、江苏等省先后出台了食盐供应应急预案、食盐储备管理办法、工业盐运销管理办法。

8.关于食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证的事中事后监管问题。

【监管措施】为规范食盐定点生产企业和食盐批发企业经营行为，保证食盐质量安全和供应安全，我们将采取以下几种措施加强事中事后监管：一是组织抽检和督查。通过不定期的组织各地方盐业主管机构和专家对企业经营行为进行抽检和督查，出现问题及时整改，有违法行为的依法处置。二是加强企业备案管理。严格落实盐业改革方案中对食盐定点生产企业和批发企业数量只减不增的要求，对审查流程进行督导，对审核结果严格把关，发现违规行为的单位和个人及时警告纠正，情节严重的依法惩戒或取消其经营资格。三是及时公布资质企业名单，将通过审核取得食盐定点生产企业证书和食盐批发许可证的企业通过网络、媒体及时向社会公布。四是开展相关业务培训，加强食盐专营执法人员对法规政策的理解和把握，提高执法人员业务水平。

9.食盐（含加碘食盐和未加碘食盐）和非食用盐（含工业盐）的标识制度和生产销售记录制度，如何加强事中事后监管。

【监管措施】《食盐专营办法》衔接卫生计生委《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例 》(修订征求意见稿)有关食盐质量监管要素，如市场销售的食盐应当为小包装，并有明显的加碘食盐或者未加碘食盐标识，产品销售符合食盐标准、食品标签和食品安全法的有关要求，并进一步规范非食用盐包装标识，我们将对盐产品分类标识及生产销售记录的监管，作为各级盐业主管机构开展《食盐专营办法》贯彻的事中事后监管的一顶重要工作。一是严格按照《食盐专营办法》及相关法律法规进行监督管理，不符合要求的提出警告，严重的暂停经营行为进行整改。二是在制定《食盐定点生产企业和食盐批发企业规范条件》的企业申请条件中，对包装标识管理作出了明确的食盐质量和产品溯的项目要求，各地在组织材料审核和现场审核时应按要求严格执行，对于未通过审核的企业，不予许可。三是根据“双随机一公开”原则，组织督查，并公开督查结果。四是根据《盐业体制改革方案》、《食盐定点生产企业和食盐批发企业规范条件》和《经济体制改革工作部际联席会议（盐业专题）会议纪要》等要求，加快食盐电子追溯系统的建立，加快食盐小包装印制和后台监管电子追溯码的实施进程，实现食盐产品的“来源可追溯、流向可查询、风险可防范、责任可追究”的各环节监管，对执法者和消费者反映的问题将及时组织核查、整改和处罚。

10. 近些年，全国在保障食盐稳定供应方面的整体情况，以及发生自然灾害，事故灾难、公共卫生等突发事件时，协调、保障食盐供应情况和案例。

【监管措施】近年来，我国出现了两次较为严重的抢盐事件：一是2003年非典期间爆发的抢盐风波；二是2011年受日本核电站爆炸引发的“核泄漏”引起全国恐慌，导致抢盐潮。两次抢盐事件爆发速度快，影响规模广，后经党中央国务院的高度重视，各部门密切配合下很快平息。目前我国食盐供应基本稳定，严格落实《国务院盐业体制改革方案》健全食盐储体系和应急机制建设，是能够应对食盐突发事件的。一是食盐供应较为充足，2016年我国食盐供应量为882万吨。二是各省（区、市）建立本省的应急预案制度，一遇到突发事件可以及时采取食盐保供措施。三是各省（区、市）建立了食盐政府储备和企业社会责任储备，食盐政府储备达160万吨左右，并保持出陈储新。

11.针对修订稿第十五条“食盐零售单位应当从食盐批发企业购进食盐”，如果食盐零售单位从非食盐批发企业购进食盐，能否管得住。

【监管措施】针对食盐零售单位从食盐批发企业购进食盐的渠道管理，有四项措施：一是完善专业化盐业监管体制，一方面加大执法力度，会同食品药品监管、卫生计生、工商、质检、公安等多部门进行联合执法，防止假冒伪劣食盐流入市场，另一方面加大对无许可证批发食盐的行为的查处力度，按照《食盐专营办法》进行规范食盐批发行为，制止食盐转批行为，构成犯罪的依法追究其刑事责任。二是加强食盐专营的批发渠道监管，一方面发挥现有省内地方食盐批发企业的作用，依托现有批发网络搞好对食盐零售商、食品加工用盐单位的服务，鼓励地方食盐批发企业代理批发食盐定点生产企业的食盐。另一方面鼓励食盐批发企业包括取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业，通过自建物流配送公司或委托第三方物流配送公司向食盐零售单位铺货，达到食盐批发市场全覆盖。三是加快电子追溯体系和盐行业信用体系建设，一方面完善并实施出厂食盐产品的电子追溯赋码印码和监管，方便基层食盐专营执法人员利用手机随机查验，落实食盐包装印制的生产者、经销者的食盐责任。另一方面通过实施守信联合激励和失信联合惩戒措施，引导企业诚信严格按《食盐专营办法》自律经营，让失信者处处受限。四是加大食盐专营和食盐质量安全的宣传力度，倡导各地加强全社会重视安全食盐的理念，促使食盐零售、食品加工用盐单位自觉地从食盐批发企业购进食盐，消费者通过正规零售商购买食盐的习惯养成。

12.工业用盐、盐土、硝土、工业废渣废液盐。

【监管措施】（1）工业用盐： GB/T 19420-2003《制盐工业术语》国家标准中，工业盐的定义为：“供各类工业使用的盐。”制碱工业用盐的定义是“供纯碱、烧碱工业使用的盐”，其他工业用盐的定义是“供轻工、纺织、冶金、军工、医药、机械、石油、交通、化工等行业使用的盐”，由此可见，在制盐行业工业用盐即是指工业盐。

（2）工业废渣与废液制盐：以化工、农药、轻工等工业化生产过程中产生的氯化钠为主要成份的固态或液态副产物生产的副产品盐。

（3）农业用盐：指用于选种、农田的盐产品，用于水产品加工、饲料加工或禽畜食用的盐。包括畜牧用盐、渔业用盐及其饲料盐、海水精等产品。

（4）土盐、硝盐：一是承接《盐业管理条例》第22条第（二）项。一是历史上的土盐、硝盐，指老百姓从发白的盐碱地中取土，土中含有一定量的氯化钠及或硫酸钠（芒硝）成分，用水淋取得到有咸味的盐硝水自用或售卖，目前在食盐售价便宜的情况下，这一农村土办法基本根绝。二是土盐，一般指海盐、湖盐区老百姓从盐场或天然盐湖、盐场中私自采集盐，用作食盐或售卖，也称土盐。三是食盐质量安全专门监管可以包容，作为“不符合国家食盐标准的盐产品”实施质量监管，《食盐专营办法》中的“土盐、硝盐”项目可以取消。

13. 为什么要严禁利用井矿盐卤水熬制食盐？

【监管措施】利用井矿盐卤水熬制食盐指井矿盐区的平锅制盐，原《食盐专营办法》第8条、第16条（三）项、第20条，严厉禁止平锅盐生产和销售。法律渊源是，平锅盐生产设备、技术落后，耗能高，污染严重，产品质量差，《国务院办公厅关于限期淘汰平锅盐生产等问题的复函》（国办函〔1995〕39号）、国家经贸委、轻工总会《关于限期淘汰平锅盐生产问题的通知》（国经贸经〔1995〕769号），以及有关省政府限期淘汰平锅盐生产的通知，对平锅盐作了限期淘汰的规定，井矿盐区已经得到了切实执行，实现了真空制盐化，对此目前仍须继续执行。

 14. 国外立法的总体情况和主要类型、主要监管制度。

【监管措施】当前境外有关盐业立法情况大致分为两种情况：一是有相关的盐业法律法规，对食盐作了专门规制。如日本，其食盐法律法规主要是日本议会于1996年审议通过的《盐事业法》，该法案从1997年起正式实施，通过立法规范了企业生产经营食盐的行为。二是食盐产品没有相关法律法规，按普通商品实施管制，如美国，其盐产品与其他普通商品一样，受食品法、反垄断法、反倾销法等一般法律法规的管制。